修法維繫NCC運作是立院的職責

工商時報 /2007-10-03 /社論

被定位為行政體系獨立機關的國家通訊傳播委員會(NCC),由於其委員的產生方式採政黨比例代表制,被大法官會議解釋宣告為違憲,並以明年十二月底為修法最後期限。而在任的NCC委員在該解釋文出爐後,旋即聲明將提前於明年元月底前集體去職。隨著時間的流逝,NCC委員去年發布的離職預告,距離兌現的時間只剩下不到四個月,然而立法院的修法工作卻毫無進度,導至國內電信相關業者憂心忡忡,惟恐修法不及,NCC從明年二月起將步監察院後塵出現群龍無首空窗現象,進而影響國內電信產業的佈局與發展。

根據過往的經驗,電信業者的擔心其實並非杞人之憂。因為立法院連例常具時效性的年度中央政府總預算案都可以在年度已過了一半的時候才予審查通過;位屬憲政機關的監察院更是因為立院遲遲不行使同意權而空轉了兩年多。再加上本會期是本屆立委的最後任期,有一半的委員要忙於部署選舉爭取連任,另一半委員則因立委名額減半勢必無法連任而可能無心戀戰。因此立院能否在本會期有限的集會時間,及時完成NCC組織法的修法,並對NCC第二屆委員行使同意權,看來似乎是一個不可能的任務。

也許有人認為,NCC委員即使不能及時完成換屆,以致讓NCC陷入空轉,由於有監察院的前例,似乎並不是什麼太嚴重的事。但究其實,NCC與監院的職掌、性質並不相同。監察院雖位五權憲政體制的一環,任其空轉自然不足為訓,但畢竟其職掌重點是在針對政府體系和公務人員的違失於事後提出監察糾彈,陷入空轉只是讓政府的施政少了白血球的監控系統,尚不至於直接影響政府的職能,及對民間產生直接而立即的衝擊。但是,NCC的職掌範圍,不論是對國內通信傳播資源的分配,或對通信、傳播新興業務的規範制訂與審議,以及例常的相關業者之發照、換照、費率核定、傳播內容之查察等,可以說既關係到我國通訊、傳播產業的發展與競爭力,也直接影響相關業者的投資佈局和經營,甚至還要擴散及於全民大眾,都可能在相關資訊費率、通訊品質、傳播內涵等不同層面上受到直接或間接的衝擊影響。

根據以上的比較分析,凸顯NCC機關性質完全與監院相異。她的職掌與人民權益、業者利害、產業發展息息相關,一方面固然要以獨立機關的組織型態存在,以確保其職權行使不致受到政治力的干擾和商業利益的左右,另方面更有業務運作不只不能中斷空轉,更要肩負起制訂國家電信政策主導通訊傳播產業發展的任務,特別是在通訊傳播產業的發展日新月異,產業規模龐大而產品周期流轉快速的今天,如果任令NCC空轉,形同讓整個國家和相關業者無法跟上國際進步變化的腳步,因而所導致的整體競爭力的落居下風,以及相關先機的錯失,誠然是無法承受之重。

為免NCC真的在明年二月陷入群龍無首的困境,據了解行政當局也曾研議備援方案,包括在明年二月後宣告由新聞局或指派政務委員暫行接管NCC業務。或者是屬例行性、技術性的業務由NCC的一級職員處理,重大政策性的議案則由主任秘書彙總報請行政院核示。但不論是接管或看守,由於NCC不只是獨立機關,決策更是採委員合議制,因此不論是暫行接管或看守呈核,均屬於法無據,也與設置NCC的初衷有所牴觸。另外一種補救方式,在既有委員全部離職後,本來可以儘速遴聘新一屆委員,但如果組織法未完成修法,決策高層想要另提接替人選,同樣屬於依法無據。最後眼下唯一合法的應變對策則是商請在任的NCC委員不要明年元月就走人,依大法官解釋他們可以合法的做到明年底,如此即可有較充裕的時間進行修法及產生第二屆NCC委員,然而這唯一的解困之道,困難點則在於NCC委員已有言在先,恐不願轉圜以招議。

綜合歸納,必須強調NCC一旦出現空窗影響將極為深遠,而唯一的解方就是立委諸公不管再怎麼忙,請務必於本會期完成NCC修法並及時產生第二屆的NCC委員。

建立獨立機關退場機制深化民主法治

工商時報 /2009-06-03 /社論

國家通訊傳播委員會(NCC)上周針對中視、中天董監事變更案,分別做出各七項的附款行政處分,除了引發相關當事人的強烈反彈,以及社會各界對此一行政處分內容適法性的普遍質疑外,其實後續的發展仍然餘波盪漾。而其中最值得矚目的,厥為是否應該建立「獨立機關退場機制」的課題。

關於此一議題的倡議,其實早在檢察總長陳聰明被傳聞與逋逃在外的前陳水扁總統時代紅人黃芳彥有不尋常的過從,而被外界質疑是否將影響最高檢察署屬下的特偵組,對陳前總統所涉國務機要費貪瀆案偵辦的獨立性時,就曾有個別立委提及。其後陳聰明又因一度被捲入前調查局長葉盛茂洩漏前第一家庭海外洗錢情資案,而再度被質疑其獨立公正性與適任性,並進一步出現要求陳聰明主動下台或建立檢察總長退場機制的聲浪。

儘管後續的發展,陳聰明以法定任期保障為護身符,迄今仍然堅守崗位「打死不退」。但是因其行為引發是否獨立公正與適任性的質疑,此番NCC部分委員執意以獨立卻未必公正的手法,做出明顯違法的行政處分,則當事人除了就此行政處分的適法性,可依法提請行政救濟乃至進行法律訴訟之外,由於NCC委員的任命與任期保障與檢察總長相同,從而是否應該建立受任期保障的獨立機關人員之退場機制,自然也就成為立委們的熱門話題。

進一步探討此一議題,雖然是由陳聰明檢察總長的個案,與NCC具高度爭議性的行政處分案而被廣泛討論。但回歸問題的本質,關於獨立機關,是否在賦予任期保障的同時,也應建立相應的退場機制,事涉制度的建構,以及是否符合權責相符的行政制衡原則,我們認為倒是有必要好好討論、完整建制。

首先,從權責衡平的原則來看,政府體系人員除了一般行政人員、常任文官要受相關人事法規的規範進行任免遷調之外,政務人員以政策任用也要隨政策退場並無任期保障可言。經由選舉產生的民選首長,不論是各級民意代表,或上自總統,下至縣市長、鄉鎮長,雖然都有法定任期的保障,但相關法規卻有罷免條款做為退場機制。因此,最後就只剩下這些所謂的獨立機關,包括行政體系的央行總裁、中選會委員、NCC委員、公平會委員、金管會委員、法務部檢察總長,以及司法院的大法官、考試院的考試委員,和監察院的監察委員與審計長,會出現享有任期保障卻又沒有任何退場機制的怪異現象。

面對這種特殊的制度安排,其實可以探討的議題至少有兩個層面,其一是這些獨立機關設置必要性的檢討,這部份由於涉及目前憲政體制架構下五院中的四院,全面檢討未免牽連過廣,因此可以暫時存而不論。其二則是針對這些機關受任期保障的人員,究竟應否建構退場機制的課題。如前所分析,由於這些人員的言行表現接二連三的出現爭議、受到質疑,因而檢討建立退場機制的必要性,自然成為重要的公共議題。

就事論事,我們可以理解我國現行體制,對於前列的獨立機關人員,之所以只賦予任期保障而卻未建立退場機制,一方面是為了彰顯對獨立機關獨立行使職權不受干擾的制度保障,另方面是本於信賴原則,期許與認定這些經特殊程序任命的人員都能秉持專業、獨立公正地依法行使職權。但是在民主法治國家,人員對廣義公務機關授予權力的同時,通常假設擁有權力者可能違法濫權,因此必須有相應的監督制衡機制。退場機制不論是以直接的任免調遷,或是行使不信任投票乃至罷免,即是制衡的體現。而建構這一套退場機制,並不代表對機關獨立行政職權的干礙或對相關人員的不信任。其性質類似於強制一定層級的政府官員必須申報財產乃至於將財產信託,並非意謂對相關當事人的不信任,甚至還會觸及個人隱私。但制度建構的目的在防弊,反貪瀆固是一端,防杜違法濫權更是切要。立委倡議建立「獨立機關退場機制」,只要規範明確、配套齊全,正是深化民主法制的必要之舉,NCC的莽撞與違法濫權,讓獨立機關變質為獨裁機關,無疑已提供了一個改革的契機。


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